Dôvodová správa
k zákonu č. 323/2007 Z.z.

Všeobecná časť

Návrhom predkladaných zmien v novele zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy sa reaguje na novú  legislatívu Európskej únie, zároveň sa reaguje na poznatky aplikačnej praxe, navrhujú sa rozšíriť kompetencie príslušných správ finančnej kontroly o možnosť ukladania pokút za nesplnenie vybraných povinností vyplývajúcich zo zákona, rozširujú sa povinnosti subjektov nakladajúcich s verejnými prostriedkami a zavádza sa dôkazná povinnosť na strane príjemcu dotácie zo štátneho rozpočtu vo vzťahu ku kontrolným orgánom.
Návrh zákona nezakladá zvýšené nároky na štátny rozpočet, resp. môže mať pozitívny finančný dopad na štátny rozpočet, nemá vplyv na rozpočty obcí a vyšších územných celkov. Navrhovaný zákon nemá ani ekonomický, environmentálny vplyv, vplyv na zamestnanosť a podnikateľské prostredie. 
Návrh zákona je v súlade s Ústavou Slovenskej republiky, zákonmi a medzinárodnými zmluvami a inými medzinárodnými dokumentmi, ktorými je Slovenská republika viazaná, s právom Európskej únie a s právom Európskych spoločenstiev.

Osobitná časť 

K Čl. I

K bodu 1
Navrhovanou úpravou sa dosiahne súlad s novým systémom finančného riadenia štrukturálnych fondov a Kohézneho fondu v programovom období 2007 - 2013, kedy budú tieto finančné prostriedky  poskytované prostredníctvom certifikačného orgánu a pre dobiehajúce projekty programového obdobia 2004-2006 prostredníctvom platobného orgánu. Uvedené zmeny v štruktúre orgánov zodpovedných za implementáciu štrukturálnych fondov a Kohézneho fondu vyplývajú z novej legislatívy EÚ. Zároveň sa aktualizuje  poznámka  pod čiarou k odkazu 2 na základe zrušenia  zákona č. 473/2003 Z. z. o Pôdohospodárskej platobnej agentúre, o podpore podnikania v pôdohospodárstve a o zmene a doplnení niektorých zákonov a  schválenia nového zákona č. 274/2006 Z. z. o podpore v pôdohospodárstve a rozvoji vidieka. Súčasne sa poznámka pod čiarou dopĺňa o odkazy na súvisiacu legislatívu EÚ.

K bodu 2
V súvislosti s odvodmi Európskej únii, ktoré je Slovenská republika ako členský štát Európskej únie  povinná odvádzať do rozpočtu EÚ a v nadväznosti na reformu spoločnej organizácie trhu v sektore cukru v rámci EÚ a s tým súvisiacou novou legislatívou EÚ, predovšetkým nariadením Rady (ES) č. 318/2006 z 20. februára 2006 o spoločnej organizácii trhov v sektore cukru sa zákon odkazuje na novú legislatívu EÚ. 

K bodu 3
Rozpočtovanie výdavkov na oficiálnu rozvojovú pomoc súvisí s členstvom Slovenskej republiky v  OECD a členstvom v EÚ. Slovenská republika sa  zaviazala prispievať na znižovanie chudoby vo svete a plniť Miléniové rozvojové ciele OSN. Od roku 2004 začala poskytovať rozvojovú pomoc už nielen formou príspevkov do medzinárodných organizácií, štipendií a humanitárnej pomoci, ale aj formou programov a projektov bilaterálnej oficiálnej rozvojovej pomoci (Official Development Assistance-ODA). 
Záväzkom Slovenskej republiky poskytovať oficiálnu rozvojovú pomoc konkrétnym percentom HDP v jednotlivých rokoch dochádza k dynamickému rastu objemu prostriedkov ODA. V nadväznosti na prijatie Národného programu oficiálnej rozvojovej pomoci na rok 2006 Vládou SR uznesením č. 309 zo dňa 12. apríla 2006, bude spravovať bilaterálne projekty slovenskej rozvojovej pomoci novozriadená rozpočtová organizácia MZV SR – Slovenská agentúra pre medzinárodnú rozvojovú spoluprácu. Pre efektívny chod agentúry bolo potrebné zabezpečiť možnosť používania nevyčerpaných finančných prostriedkov ODA v ďalších rokoch až do ich vyčerpania na uvedený účel vzhľadom na špecifické okolnosti poskytovania medzinárodnej pomoci do zahraničia.
Navrhovaným doplnením ustanovenia § 8 ods. 4 sa takýto legislatívny priestor vytvára.

K bodu 4
Navrhovaná úprava vychádza z poznatkov aplikačnej praxe kontrolných orgánov, ktoré majú pri praktickom výkone finančnej kontroly problémy s dokazovaním účelu použitia prostriedkov štátneho rozpočtu z poskytnutej dotácie príjemcom dotácie. Navrhovaným ustanovením  sa zabezpečuje preukázateľnosť použitia prostriedkov dotácie ako dôkazná povinnosť na strane príjemcu dotácie vo vzťahu ku kontrolným orgánom, t.j. príjemca rozpočtových prostriedkov je povinný na základe žiadosti kontrolného orgánu preukázať, na aký účel tieto prostriedky použil. Znenie vychádza z občianskeho práva procesného a trestného práva procesného a z ich definície dôkazu. Keďže pre účely tohto zákona  vo vzťahu k dokazovaniu, ako  boli rozpočtové prostriedky použité, sú relevantné len listinné dôkazy, znenie priamo ustanovuje spôsob preukázania použitia prostriedkov listinnou formou, t.j. listinnými dôkazmi. Za listinné dôkazy možno považovať napr. výpisy z bankového účtu príjemcu, faktúry, výdavkové pokladničné doklady, pokladničné bloky, účty za telekomunikačné služby, atď. Čestné vyhlásenie príjemcu o spôsobe použitia prostriedkov z poskytnutej dotácie nie je dôkazom. Znenie § 8 ods. 11 jednoznačne ustanovuje povinnosť príjemcu preukázať, akým spôsobom použil prostriedky z poskytnutej dotácie zo štátneho rozpočtu, t.j. príjemca dokazuje, ako  vynaložil finančné prostriedky, čo z nich obstaral a uhradil a nie to, či ich použil v súlade s určeným účelom.  Následné posúdenie, či preukázané použitie prostriedkov napĺňa účel, na ktorý boli poskytnuté, je v pôsobnosti kontrolného orgánu. Listinné dôkazy predložené príjemcom musia priamo a jednoznačne preukazovať ako boli  prostriedky dotácie vynaložené a pri posudzovaní splnenia dôkaznej povinnosti sa nebude skúmať dostatočnosť či nedostatočnosť preukázania účelu použitia finančných prostriedkov.  Ak z obsahu dôkazov nevyplývajú skutočnosti preukazujúce účel použitia prostriedkov, resp. príjemca dotácie odmieta dôkazy predložiť,  príjemca dotácie svoju povinnosť nesplnil. Ministerstvo financií SR a miestne príslušné správy finančnej kontroly budú oprávnené za nesplnenie tejto povinnosti uložiť subjektu pokutu až do výšky 1 000 000 Sk v súlade s navrhovaným znením ustanovenia § 32. Súčasne sa zákon príkladmo odkazuje na jeden z možných subjektov, oprávnených na výkon kontroly u prijímateľov dotácií zo štátneho rozpočtu.

K bodu 5
Úprava sa navrhuje analogicky ako v prípade Kancelárie Národnej rady Slovenskej republiky a Kancelárie prezidenta Slovenskej republiky  vo vzťahu k právne vymedzenej  funkcii Kancelárie Ústavného súdu SR ako právnickej osoby, ktorá v súlade s § 9 zákona NR SR č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky o konaní  pred ním a o postavení  jeho sudcov v znení neskorších predpisov, plní úlohy spojené s organizačným, personálnym, ekonomickým, administratívnym a technickým zabezpečením Ústavného súdu.

K bodu 6
Prokuratúra SR je ústavne upravená v Čl. 149 a 151 Ústavy SR, ktorá ju nezaraďuje medzi orgány výkonnej moci a ani medzi orgány súdnej moci. Prokuratúra SR v súlade s § 2 zákona o prokuratúre je samostatná jednotná sústava štátnych orgánov na čele s generálnym prokurátorom, v ktorej pôsobia prokurátori vo vzťahu podriadenosti a nadriadenosti. Ministerstvo spravodlivosti je ústredným orgánom štátnej správy pre súdy a väzenstvo. Vzhľadom na uvedené a dohodu medzi Ministerstvom spravodlivosti  SR a Generálnou prokuratúrou SR sa predkladanie návrhu rozpočtu a návrhu záverečného účtu kapitoly generálnej prokuratúry  ministerstvu  spravodlivosti navrhuje vypustiť. 

K bodu 7
Navrhovaným znením sa zabezpečuje možnosť použitia rezervy na prostriedky Európskej únie a odvody Európskej únii  (vrátane účelov podľa § 37 ods. 7) v spojitosti  s možnosťou vedenia prostriedkov Európskej únie na  osobitných účtoch ministerstva financií a ministerstva pôdohospodárstva podľa § 20 ods. 1 aj prostredníctvom mimorozpočtových účtov ministerstva financií a  ministerstva pôdohospodárstva. 

K bodu 8
Ide o spresňujúcu úpravu vo vzťahu k požadovaniu údajov ministerstvom financií na účely zostavenia rozpočtu verejnej správy a hodnotenia jeho plnenia, pretože aj údaje o finančných tokoch k ostatným subjektom verejnej správy, resp. údaje na hodnotenie plnenia rozpočtu v metodike ESA 95, ktoré sa predkladajú štvrťročne, možno zahrnúť pod spôsob, rozsah, štruktúru a termíny predkladaných údajov.

K bodu 9
Navrhovanou úpravou sa s účinnosťou od 1.1.2008 navrhuje systémovo nezahrňovať  finančné prostriedky vo výške rozpočtových opatrení vykonaných na prostriedky Európskej únie a prostriedky štátneho rozpočtu na financovanie spoločných programov Slovenskej republiky a Európskej únie, ktoré sú vrátené na príjmový účet platobnej jednotky v súlade so stanoveným systémom finančného riadenia, do zákonom o štátnom rozpočte určeného limitu na prekročenie výdavkov štátneho rozpočtu. Pre rok 2007 je rovnaká úprava v zákone  o štátnom rozpočte na rok 2007. 

K bodu 10
Od 1.  januára 2005 Kancelária verejného ochrancu práv a a Rady pre vysielanie a retransmisiu nemajú postavenie kapitoly a ich rozpočet je súčasťou rozpočtu kapitoly Všeobecná pokladničná správa (VPS). V období 2000 až 2004 boli záväzné ukazovatele stanovené oveľa širšie, vykonávané zmeny sa v prevažnej miere týkali zmien záväzných ukazovateľov. Po roku 2004 bol každoročne stanovený minimálny počet záväzných ukazovateľov a práve z tejto skutočnosti vyplýva nárast vnútorných rozpočtových opatrení v kapitole VPS. Za súčasne platného právneho stavu nebolo možné  delegovať právomoci správcu kapitoly na iný subjekt, t.j. preniesť kompetencie na podpisovanie rozpočtových opatrení, ktoré sa netýkajú zmien záväzných ukazovateľov, na vedúcich pracovníkov organizácií zaradených v kapitole VPS a to ani interným riadiacim aktom alebo inou formou. Vstupom do § 16 sa podstatne zníži administratíva v kapitole VPS a dotknutým organizáciám sa prenechá väčšia miera samostatnosti a operatívnosti pri zabezpečovaní úloh.

K bodom  11  a 12
Ide o technické zosúladenie s platným právnym stavom. Právna úprava, ktorá sa navrhuje vypustiť, bola do zákona včlenená na základe pozmeňujúceho návrhu skupiny poslancov. Relevantné ustanovenia nie sú v praxi aplikovateľné a nespĺňajú zámer vyplývajúci z odôvodnenia potreby ich prijatia. Viazanie rozpočtových prostriedkov je časovým a vecným obmedzením ich použitia a ako také nezakladá účelové určenie použitia rozpočtovaných výdavkov na konkrétny účel.  

K bodom  13 a 14
Pravidlá poskytovania preddavkov sú upravené v § 19 odsekoch 8 až 10. Subjekt verejnej správy môže takýto preddavok poskytnúť pri obstarávaní tovarov a služieb. Predkladaná úprava odsekov 3 a 6 navrhuje zakotviť pre všetky subjekty pri používaní verejných prostriedkov ako povinnosť postupovať podľa ustanovených pravidiel, ak o preddavok druhá strana (dodávateľ) požiada a subjekt verejnej správy sa rozhodne preddavok poskytnúť.

K bodu 15
Navrhovaná úprava vyplynula z požiadaviek aplikačnej praxe. Vo vzťahu k plateniu nájomného (preddavkovým spôsobom) sa navrhuje rozšíriť výnimku  z povinnosti koncoročného vysporiadania a splnenia podmienok podľa odseku 8, za ktorých je možné vo všeobecnosti preddavky poskytovať. Uvedený návrh zohľadňuje skúsenosti praxe pri využívaní inštitútu nájmov, nakoľko nie je možné počas trvania viacročnej nájomnej zmluvy zabezpečiť zúčtovávanie jednotlivých mesačných úhrad nájmov ku koncu roka.

K bodu 16
Pravidlá ustanovené na poskytovanie preddavkov z verejných prostriedkov podľa tohto zákona sa nevzťahujú na poskytovanie preddavkov obci a vyššiemu územnému celku, čím sa deklaruje, že poskytnutie prostriedkov určených na voľby obciam a vyšším územným celkom nespadá pod pravidlá poskytovania preddavkov v zmysle rozpočtových pravidiel rovnako ako pri hospodárení so všetkými prostriedkami určenými na financovanie spoločných programov SR a EÚ. Z uvedeného vyplýva, že ak sa poskytujú pri realizácii projektov prostriedky  prijímateľovi príslušným orgánom štátnej správy a pri poskytovaní preddavkov pri realizácii projektov v rámci spoločných programov SR a EÚ,  ustanovenia o poskytovaní preddavkov sa nepoužijú. Uvedený návrh súvisí aj so skutočnosťou, že poskytnutý preddavok je považovaný Európskou úniou za oprávnený výdavok. 

K bodu 17
Návrhom sa vytvára priestor na oprávnenie prijímania úverov verejnými vysokými  školami, ak zákon č. 131/2003 Z. z. o vysokých školách a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov, ktorého novelizácia sa v tomto smere pripravuje, upraví podmienky prijímania úverov.

K bodu 18
Ide o legislatívno-technickú úpravu v nadväznosti na prijatie nového zákona č. 238/2006 Z. z. o Národnom jadrovom fonde na vyraďovanie jadrových zariadení a na nakladanie s vyhoretým jadrovým palivom a rádioaktívnymi odpadmi (zákon o jadrovom fonde) a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov, ktorým bol zrušený zákon NR SR č. 254/1994 Z. z. o Štátnom fonde likvidácie jadrovoenergetických zariadení a nakladania s vyhoretým jadrovým palivom a rádioaktívnymi odpadmi. 

K bodu 19
Navrhovanou úpravou sa precizuje a spresňuje znenie § 19 ods. 15 zákona a jednoznačne sa zakotvuje, že relevantné subjekty sú oprávnené uzatvoriť koncesnú zmluvu na stavebné práce len za splnenia podmienok podľa § 19 ods. 15 zákona. Spresnením textu ustanovenia je odkaz 24a a poznámka pod čiarou k odkazu 24a nadbytočná.

K bodu 20
Nová legislatíva EÚ nahradila pojem „konečný prijímateľ“ pojmom „prijímateľ“. Vzhľadom k dobiehajúcemu čerpaniu štrukturálnych fondov a Kohézneho fondu z programového obdobia 2004-2006, ktoré prebieha podľa prechádzajúcich pravidiel, je potrebné v zákone zabezpečiť, aby ustanovenie § 20 ods. 2 pokrývalo vzťahy v oboch programových obdobiach. Z tohto dôvodu došlo k zavedeniu všeobecného pojmu „prijímateľ“, pod ktorým je možné rozumieť konečného prijímateľa, resp. príjemcu pomoci v zmysle pravidiel pre programové obdobie 2004-2006, ako aj prijímateľa pre programové obdobie 2007-2013.
Vypustením druhej vety ustanovenia sa zdôrazňuje význam zmluvy s prijímateľom, v zmysle ktorej môže byť spôsob poskytovania finančných prostriedkov rôzny, a to z úrovne prijímateľa partnerom projektu alebo konečným užívateľom v rámci tzv. globálneho grantu. Toto umožnenie má za cieľ výraznejšie podporovať princípy definované legislatívou ES pri realizácií projektov spolufinancovaných zo štrukturálnych fondov, Kohézneho fondu a Európskeho fondu na podporu rybného hospodárstva. Podmienky takéhoto poskytnutia budú upravené v zmluvách o poskytnutí finančného príspevku medzi príslušným riadiacim orgánom a prijímateľom.  

K bodu 21
Ide o precizovanie ustanovenia vo vzťahu k vzájomnému započítaniu príjmov a výdavkov súvisiacich s daňou z pridanej hodnoty u rozpočtovej organizácie.  Navrhovanou úpravou  nedochádza k vecnej zmene, znenie ustanovenia sa terminologicky zosúlaďuje so zákonom o dani z pridanej hodnoty a zjednodušuje sa s cieľom jeho lepšej čitateľnosti. Naďalej  sa zachováva  doterajší princíp - v rámci rozpočtového roka rozpočtová organizácia, ktorá v súlade so zákonom o dani z pridanej hodnoty je platiteľom dane z pridanej hodnoty, je oprávnená  vzájomne započítať všetky príjmy  z prijatej dane z pridanej hodnoty  so všetkými výdavkami na úhradu tejto dane.

K bodu 22
Navrhovanou úpravou sa umožňuje realizácia výdavkov štátneho rozpočtu určených na financovanie účelov vyplývajúcich z medzinárodných zmlúv o poskytnutí grantu uzatvorených medzi SR a inými štátmi prostredníctvom viacerých mimorozpočtových účtov. Uvedená úprava vyplýva z potreby vytvorenia prehľadného a jednoznačného systému finančných tokov z úrovne platobného orgánu.

K bodu 23
Navrhovanou legislatívno-technickou úpravou sa reaguje na zrušenie  vyhlášky  Ministerstva práce, sociálnych vecí a rodiny Slovenskej republiky č. 198/1998 Z. z. Súčasne sa reaguje na možnosť prijímania prostriedkov za stravu rozpočtovými organizáciami aj v prípadoch upravenými osobitnými predpismi ako zákonník práce a zákon o štátnej službe, napr. § 206 zákona č. 346/2005 Z. z. o štátnej službe profesionálnych vojakov  ozbrojených síl SR a o zmene a doplnení niektorých zákonov.

K bodu 24
Navrhovaná úprava nadväzuje na novelizáciu zákona, ktorá je v súčasnosti v legislatívnom procese v rámci  návrhu zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon o účtovníctve. Z tohto dôvodu je súčasná úprava druhej vety o úhrade straty príspevkovej organizácie z kladného výsledku hospodárenia nadbytočná.
K bodu 25
Súčasne platná úprava sa navrhuje rozšíriť a to v nadväznosti na existujúcu možnosť pre rozpočtové organizácie obcí a vyšších územných celkov  podľa § 26 ods. 3, podľa ktorého rozpočtová organizácia môže úhrady výdavkov za mesiac december, ktoré sa uskutočňujú v januári  nasledujúceho roka, previesť na účet cudzích prostriedkov, vrátiť po ich nedočerpaní  do rozpočtu obce alebo rozpočtu vyššieho územného celku. 

K bodu 26
V záujme zabezpečenia jednotného výkladu a jednotnej aplikácie § 31 ods. 3 až 6 sa navrhuje nový text úpravy sankčného mechanizmu za porušenie finančnej disciplíny. Neustanovujú sa jednotlivým fyzickým a právnickým osobám konkrétne povinnosti vrátenia či odvodu prostriedkov vrátane penále a pokuty, ale ustanovuje sa, aké konkrétne sankcie za jednotlivé porušenia finančnej disciplíny sa ukladajú. Týmito úpravami nedochádza k  vecnej zmene. K vecnej zmene dochádza v odseku 6, ktorý sprísňuje ukladanie sankcie zvýšením spodnej hranice v prípadoch porušenia finančnej disciplíny podľa § 31 ods. 1 písm. f) a g) z 1 000 Sk  na 5 000 Sk a   podľa § 31 ods. 1 písm. h) a i) z 500 Sk na 5 000 Sk; súčasne sa precizuje znenie tak, aby nedochádzalo pri jeho aplikácii k pochybnostiam. 

K bodu 27
Úprava zabezpečuje možnosť uložiť odvod a penále za porušenie finančnej disciplíny, aj do 5 000 Sk, ak ide o zahraničné zdroje. Znením sa zosúlaďuje  platná legislatíva s legislatívou Európskej únie/ES  vo vzťahu k povinnosti vrátenia účelovo určených prostriedkov Európskej únie/ES, pri ktorých došlo k porušeniu finančnej disciplíny ako aj ďalších prostriedkov poskytnutých zo zahraničia prijatých na základe medzinárodných zmlúv o poskytnutí grantu uzatvorených medzi Slovenskou republikou a inými štátmi.

K bodu 28
Vzhľadom k tomu, že v zmysle platnej legislatívy sa finančne nesankcionuje konanie subjektov za porušenie finančnej disciplíny podľa § 31 ods. 1 písm. j) až n), návrhom sa umožňuje zvýšiť represívnu funkciu sankcionovania subjektov v niektorých závažnejších prípadoch porušenia finančnej disciplíny bez finančného postihu, a to najmä z dôvodu častého a opakovaného výskytu takéhoto konania subjektov. Navrhuje sa, aby príslušná správa finančnej kontroly mohla za porušenie povinností ustanovených  v § 19 ods. 3 a 6 a § 8 ods. 11 zákona uložiť subjektu pokutu podľa zákona o správnom konaní.

K bodu 29	
Ide o prechodné ustanovenie k navrhovanému vstupu do § 31 ods. 13 zákona, v zmysle ktorého sa bude odvod a penále za porušenie finančnej disciplíny pri nakladaní s vymedzeným okruhom finančných prostriedkov ukladať vždy bez ohľadu na výšku sankcie a k vstupu do § 31 ods. 6, kde sa navrhuje zvýšenie spodnej hranice doterajšej sankcie. Podľa doterajších predpisov sa bude postupovať v prípade prebiehajúceho správneho konania o porušení finančnej disciplíny začatého a neukončeného pred nadobudnutím účinnosti novej právnej úpravy, t.j. ak v takýchto konaniach podľa ods. 13 vyčíslená sankcia – odvod spolu s penále za porušenie finančnej disciplíny nepresiahne sumu 5 000,- Sk, v súlade s doterajšou legislatívou sa neuloží a v prípadoch podľa ods. 6 sa pokuta uloží podľa závažnosti porušenia podľa písm. f) a g)  od 1 000 Sk  a podľa písm. h) a i)  od 500 Sk. 

K Čl. II
Navrhuje sa účinnosť  zákona dňom 1.9.2007 s výnimkou bodov 5, 8 až 10, 17 a 24, ktoré nadobúdajú účinnosť 1.1.2008.

Schválené na rokovaní vlády Slovenskej republiky dňa 11. apríla  2007.

Robert  F i c o, v. r.
predseda vlády Slovenskej republiky

Ján  P o č i a t e k, v. r.
minister financií Slovenskej republiky